Quem elabora as leis municipais no Brasil
Muita gente acha que os vereadores apenas votam o que o prefeito manda, mas a realidade é mais complexa do que isso. A elaboração de uma lei municipal passa por várias etapas e atores diferentes, e entender o processo evita dor de cabeça na hora de acompanhar ou interferir nos tramites.
Quem elabora as leis municipais de fato
A Constituição Federal, no artigo 30, já deixa claro que os municípios podem legislar sobre assuntos de interesse local. Na prática, quem inicia o processo legislativo é quem tem iniciativa legislativa. Isso pode ser o prefeito, os vereadores, o povo por meio de proposta popular, ou o próprio Tribunal de Contas do estado em certas matérias específicas. O projeto de lei em si costuma ser redigido por uma equipe técnica da Câmara ou por consultores jurídicos do legislativo. Nos municípios pequenos, isso é um problema real. A maioria não tem assessoria jurídica própria. O vereador que apresenta o projeto muitas vezes copia de outros municípios ou pede para um estagiário de advocacia locais montar um rascunho. O resultado são leis ambíguas, com brechas gigantescas.
Já vi pessoalmente um município do interior onde um projeto de lei sobre uso e ocupação do solo foi redigido como se fosse uma lei estadual. Havia dispositivos que competiam à União, outras que eram de competência exclusiva do prefeito executar. A lei ficou parada na Câmara por dois anos sem poder ser sancionada porque o próprio gabinete jurídico do município apontou incompatibilidades. A solução que encontrei foi fazer uma reescrita completa com base na Lei Orgânica do próprio município e na legislação estadual de referência, usando modelos do plano diretor como base. Quando o projeto vem do executivo, o prefeito conta com sua secretaria de planejamento ou advocacia municipal. Esses departamentos produzem os anteprojetos, mas mesmo assim passam por revisões na Câmara. Os vereadores têm emendas e podem alterar o texto antes da votação final. O trabalho técnico inicial importa muito, porque o que não está bem definido nessa fase inicial dificulta a execução depois.
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O processo legislativo municipal segue um rito próprio, mas todos os municípios seguem princípios semelhantes. Primeiro vem a apresentação do projeto. Depois, as comissões técnicas analisam e emendam. Em seguida, o plenário vota em primeiro e segundo turno. Se aprovado, vai à sanção ou veto do prefeito. Se o prefeito vetar, o Legislativo decide se mantém ou derruba o veto. Existem leis que exigem quórum qualificado. Leis orgânicas, por exemplo, precisam de maioria absoluta em dois turnos. Leis complementares também têm regras específicas. Muita gente trata todas as leis como se fossem iguais, mas o quórum errado pode levar à anulacao judicial do ato.
Um ponto que quase ninguém considera é a compatibilidade com a legislação superior. Uma lei municipal que fere a Constituição Federal, uma lei estadual ou até o próprio plano diretor pode ser declarada inconstitucional pelo Judiciário. Já atuei em casos em que leis municipais sobre zoneamento urbano foram anuladas porque o município não possuía plano diretor aprovado conforme a lei federal exige. A lei foi derrubada, mas o município ficou sem regulação nenhuma sobre o tema até que um novo plano fosse elaborado. Outra coisa que causa confusão constante é a diferença entre lei complementar, lei ordinária e resolução. Lei complementar exige maioria absoluta. Lei ordinária exige maioria simples. Resolução é usada para matérias internas do Legislativo. Misturar esses tipos é frequente e gera insegurança jurídica. Um projeto mal classificado na tramitação pode ser rejeitado por errore de formulario, e não por merito do conteudo.
Os prazos também são importantes. Cada Câmara tem seu regimento interno, e ele define os prazos para análise de projetos, emendas, audiências publicas e votações. Ignorar esses prazos pode levar a anulacao de votacoes. Um colega meu perdeu uma matéria porque o relator não respeitou o prazo minimo de discussão prevista no regimento da camera. O Judiciario anulou tudo. Para verificar quem está elaborando uma lei no seu município, o caminho mais direto é consultar o portal da transparência da Câmara ou o site oficial do legislativo local. Lá constam os projetos em tramitacao, os autores, as comissoes envolvidas e as votações. Nos municipios menores, essas informacoes às vezes estão desatualizadas, entao o melhor é ir pessoalmente e pedir o protocolo.
Se o objetivo é influenciar a elaboracao de uma lei municipal, a via popular é uma opcao. Basta reunir o percentual minimo de assinaturas exigido pela Lei Complementar 135 de 2010, que varia conforme o tamanho do municipio, e protocolar o projeto diretamente na Câmara. O processo de coleta de assinaturas exige cuidado com a validacao no cartorio eleitoral, mas é viavel e já vi varios casos de sucesso, especialmente em temas de saúde publica e transporte. Em resumo, a elaboracao das leis municipais envolve múltiplos atores e etapas que vão desde a redacao tecnica ate a validacao judicial. O sistema funciona quando ha assessoria competente nos dois poderes. Quando nao funciona, a responsabilidade recai sobre a falta de estrutura, e o cidadão precisa saber exatamente onde pressionar.
